时代财经

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近日国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，中国将加快人力资源市场一体化，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。

上述文件还提出，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。

在业内看来，上述政策若真正落实，意味着中国户籍制度迎来全面宽松时代。“该政策一定会促使个别超大城市之外的其他城市，不会再把户籍政策跟抢人政策挂钩在一起。”上海交通大学中国发展研究中心主任陆铭在接受时代财经采访时表示。

上一轮政策不及预期

实际上，为了促进外来人口市民化，提高人口城镇化水平，中国此前已有多项政策提出放开落户条件。

例如，2016年2月，国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，鼓励各地区进一步放宽落户条件，除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户。该政策还要求，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。

类似的政策也出现在2016年10月国务院发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》中。该通知提出，除少数超大城市以外，其他类型的城市均要放宽对农业转移人口落户的限制，大中城市不能采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制，特大城市也要区分主城区和郊区，采取不同的落户政策。

如果按照国务院2014年发布的城市规模划分标准，城区常住人口超过1000万则为超大城市。而根据2017年各大城市常住人口来计算，当年全国超过千万人口的城市有13个，依次是重庆、上海、北京、成都、天津、广州、深圳、哈尔滨、武汉、石家庄、苏州、保定和临沂。

可以看出，按照国务院政策理念，除上述特大城市、超大城市外，其他大中城市理应放开落户限制。

但三年过去了，上述政策的落实情况又如何呢？中央党校经济学教研部副教授邹一南撰文指出，现实的情况是，中小城市虽然放开户籍门槛，但由于户籍含金量低，落户者寥寥，而热门大城市依然用购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户门槛。邹一南认为，由于积分设置更偏重学历和职称，也使得积分落户制度实际上成为人才落户制度，甚至演变为各大城市的“抢人才”大战。

而目前，“抢人大战”更加激烈。自2019年以来，已有广州、海口、大连等至少6个城市通过放宽落户限制打响“抢人大战”。例如在海口的落户新政中，将学历范围扩大至应届高校和职校或海外留学归国毕业生；南昌则提出大中专、职业技工院校就读学生，凭新生入学通知书或在校学习证明办理落户。

这类户籍政策导致的结果是，大量农民工等劳动力迁移受阻，甚至影响经济发展。

据中央党校国际战略研究所副所长周天勇撰文分析，由于人口迁移滞后，新进城镇人口面临教育、医疗等公共服务上的歧视，宅基地体制使农民不能顺利从农村和农业退出等，劳动力在农业和非农业中发生了错配，农业中“淤积”的劳动力过多。据他测算，2017年人口迁移和劳动力要素不能正常流动与配置造成的GDP损失约为55569亿元，为当年GDP的6.37%。

也就是说，放开户籍限制，有助于劳动力资源的优化配置，进而缩小区域收入差距，推动国民经济持续增长。

中央点菜、地方买单？

在业内看来，中央希望通过户籍改革推动劳动力资源的优化配置，推动经济的高速增长，但地方在执行时，为何政策不及预期？

“在传统观念中，大家都担心城市人口过多，认为人多了会带来各种城市病。但其实人口的多少跟城市病的关系微乎其微，这种担心毫无必要。”陆铭告诉时代财经。

另据国家发改委宏观经济研究院研究员马晓河研究，农业转移人口进城落户需要各级政府在义务教育、养老保险、医疗卫生、就业培训、住房保障等领域付出公共成本。此前他曾测算，如果要在2017年至2020年期间，解决全国3000万进城务工人员落户问题，各级政府需要承担大约3.9万亿元公共成本，即人均13万元。

“而目前有超过2亿的流动人口长期在城市工作生活和纳税。”天津财经大学人文学院院长丛屹此前在接受时代财经采访时表示，政府未能给这部分人群提供户籍人口的待遇，这是政府过去该投却没有投入的支出，是政府在城镇化过程中公共服务支出上的巨大欠账。

因此，如果放开除个别超大城市外的城市落户限制，就意味着多数城市在教育、卫生、治安、交通、环境等方面的需求集聚增加。但由于地方政府承担了大多数的公共服务事权和外来人口的落户成本，在经济发展形势相对严峻的当下，地方政府积极性普遍不高。

陆铭向时代财经表示，要促进各大城市放开落户限制，除了不断降低落户的门槛，同时还需要在中央财政的转移支付方面，按照人口流动的规模进行合理分配。“对人口流入的地方，中央财政转移支付应该相对多一点，帮助地方提高医疗、教育等各项公共服务的供给能力。”

“与此同时，地方官员的考核制度，不能再过度强调GDP总量的增长，这对人口流入地来讲还说得通，但若对人口流出地过于强调GDP总量，那么该地将很难让人口顺利流出。”陆铭说。