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去年底中央经济工作会议明确提出纠治“开票经济”问题，今年以来，全国税务工作会议将深入纠治违规招商引资涉税问题和“开票经济”列入重点任务，并作为税务系统树立和践行正确政绩观学习教育整改整治的重要内容，组织开展“开票经济”涉税问题集中整治。

一条政策主线已经明确：挤出“数字水分”，让经济增长回归真实。

发票数据已经体现出一些整治成效。

今年一季度，违规招商引资企业较为集中的废弃资源综合利用、再生物资回收、矿产品建材及化工产品批发、组织管理服务、信息技术咨询服务、道路货运服务等六类行业开票金额同比下降4.4%。其中，中部地区整治效果尤为明显，六类行业开票金额同比下降6.7%。

“开票经济”直接冲击合规管理、合规经营的底线，破坏经济税收秩序，虚增经济数据，影响税收收入质量，还会衍生其他风险乃至产生经济诈骗，损害全国统一大市场建设。

拆解“开票经济”

“开票经济”，并不是一种真正意义上的经济增长模式。

从现实操作看，其典型模式主要表现为两类问题：一是某些地方通过违规实施与税收挂钩的财政返还等方式，招引仅从事开票业务的各类平台或“空壳企业”落户；二是一些企业通过关联方之间“循环开票”“相互开票”等方式人为做大销售规模，以获取融资等便利，进而给当地GDP注水，造成“数字繁荣”的假象。

从统计口径上看，这些“流水”会被计入GDP和企业营收里，形成表面上的增长。但从经济实质看，这是一种典型的空转。

“开票经济”的出现并非偶然，而是多重因素叠加的结果。在以GDP和招商数量为导向的评价体系下，一些地方逐渐形成路径依赖，将“做大数字”视为短期内提升政绩的有效手段。

中山大学岭南学院经济学系教授林江对此直言：“‘开票经济’从本质上讲，是通过空壳公司‘走票’、虚开发票、虚增交易额等方式，做大本地的GDP和招商数据。”在这种逻辑下，经济增长不再依赖产业和投资，而是通过票据流转实现，久而久之，会形成以数据替代实体的扭曲发展路径。

“开票经济”破坏统一大市场

作为一种畸形的经济形态，“开票经济”的危害具有系统性和累积性。

对于市场竞争秩序来说，“开票经济”有明显的危害。部分企业通过虚开发票、财政返还等方式获取不当利益，从而在价格和成本上形成优势，挤压合规企业的生存空间。长此以往，将形成“劣币驱逐良币”的局面，削弱实体经济的发展动力。

“近年来中央反复强调建设全国统一大市场，反对地方保护主义和‘内卷式’招商。而‘开票经济’与这一要求背道而驰。”林江谈到，此举是以数字业绩为导向，而不是产业质量。本质上是一种扭曲要素流动、变相地方保护和低水平竞争的行为，显然与统一大市场建设方向是相悖的。

此外，“开票经济”还可能向金融领域外溢风险。一些企业通过粉饰业绩从而获取更高授信额度或融资便利。这种建立在虚假交易基础上的信用扩张，极易引发贷款违约、担保链断裂等连锁反应，甚至波及上下游企业和金融机构资产安全。

当前，全国统一大市场建设已经进入了实质推进阶段，纠治“开票经济”势在必行。

全国集中纠治“开票经济”的大背景下，各地有一些经验可以参考。

在甘肃，税务部门通过风险扫描发现个别企业大量开具增值税发票，存在循环贸易的风险疑点，遂对疑点企业开展风险排查，查实少数国有企业存在背离主业“环开发票”虚增收入的违规行为，并及时向地方党委汇报调查核实结果，最终这些国有企业主要责任人受到相应处理。

在四川，税务部门同样发现个别企业为获得银行更大的融资额度，开展虚假贸易，注水经济数据，涉嫌违反国资委禁止投机贸易“十不准”和国家对金融监管和票据使用的相关规定。

在“去水分”中重塑发展逻辑

广东的实践也具有一定代表性。广东通过风险监控分析、常态化扫描等方式，对异常开票行为进行识别，并对高风险企业实施重点核查。

中国社会科学院法学研究所副研究员栗燕杰建议，通过对合同签订、货物流转、资金支付等关键环节的数据贯通与交叉验证，构建穿透式监管体系，提高异常交易识别精度，从源头压缩“开票经济”的操作空间。在这一逻辑下，“开票经济”的生存空间正在被不断压缩。

与此同时，广东也在探索“监管+服务”的平衡路径。

例如广州、佛山等市税务局建立数据预警、快速核查、闭环处置机制，精准打击集群注册和环开发票，有效遏制当地“开票经济”风险蔓延。珠海、肇庆等市税务局坚持源头治理、常态监管，加大政策宣传和风险提示，引导经营主体依法诚信经营；东莞、清远等市税务局依托大数据平台开展穿透式分析，对典型问题精准识别、精准打击，还通过税企恳谈会、普法宣传等方式，加强企业对发票合规的认知，引导经营主体主动规范经营。在加强监管的同时，做好相关宣传服务工作。

更为关键的是，广东正在推动发展逻辑的深层调整。相比拼政策、拼返税，广东更注重拼环境、拼产业，通过优化营商环境吸引企业长期发展。

林江建议，可以从政绩考核机制的源头入手。只要地方仍然以GDP增速排名、以招商数量排名，地方就有动机去做数字。为此，建议更强调实体投资、就业质量、科技含量和企业存活率等相关指标。

“政绩观错位是‘开票经济’滋生的根本原因之一，需从考核导向入手源头治理。”栗燕杰建议，重构政绩考核指标体系，弱化GDP、招商引资数量等短期量化指标权重，重点增加实体经济发展质量、就业带动、民生改善、科技创新等指标权重，引导地方摒弃错误导向，引导科学发展，健全考核监督机制，树立正确政绩观。

“开票经济”的纠治不仅在于税务部门，更多的是涉及各地金融、发改、财政、商务等部门。因此协同共治也是关键。林江建议建立跨区域跨部门协调机制，实现协同纠治。

值得一提的是，在纠治“开票经济”的同时，近期，税务总局编制发布纳税人合规开具发票正负面清单，以清晰明确的条目化指引，既引导纳税人合规开具发票，更好维护纳税人合法权益，又推动纠治循环开票、相互开票、虚增交易环节开票等“开票经济”和违规招商引资涉税问题，助力全国统一大市场建设。

国家税务总局广东省税务局党委委员、副局长邱继斌介绍，广东税务部门紧扣问题导向、精准施策，在税务总局发布合规开具发票正负面清单基础上，配套制定发票赋额内控指引，以及财政奖补、集群注册、大宗商品等“开票经济”风险高发领域监管指引，协同治理“开票经济”涉税问题，取得了明显的成效，同时多措并举保障企业正常用票需求，服务全国统一大市场建设。

一方面，推广“交易即开票”等便利举措，加大加油站试点推广力度，在网络货运行业推广“反向开票”，解决企业“不开票、开票难”等痛点；另一方面，聚焦大宗商品等行业，规范发票授信管理，优化人工赋额调整流程，对业务真实、目的合理的纳税人，审核后及时调增发票赋额，实现“管得住、放得开”。